Secretaría de la Hacienda Pública
del Gobierno Legítimo
Febrero 2007
¿Qué son Proyectos de Impacto Diferido en el Gasto (PIDIREGAS)?
I.- Antecedentes:
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su articulo 73 fracción VIII, establece claramente como una facultad exclusiva del Congreso la de sentar las bases sobre las cuales el Ejecutivo Federal puede celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación.
El mismo ordenamiento establece que es el Congreso de la Unión el único Poder facultado para aprobar la deuda pública, para reconocerla y por lo tanto para mandar pagar la deuda nacional.
De esta manera y con el objeto de regular la aplicación de este mandato constitucional el 31 de diciembre de 1976 se publicó la Ley General de Deuda Pública donde entre otros señalamientos se plasma claramente el papel que juega tanto el Congreso como el Ejecutivo Federal en materia de deuda pública.
Sin embargo a pesar de lo anterior el 21 de diciembre de 1995 se llevaron a cabo modificaciones a la Ley General de Deuda Pública estableciendo un nuevo concepto denominado “deuda contingente” o “pasivos indirectos” esta sutil, pero significativa modificación ha provocado que el Ejecutivo Federal haya intentado “eludir“el papel del Congreso de la Unión en la aprobación del endeudamiento de la Nación.
Bajo la modalidad del término de “pasivos contingentes” se han llevado a cabo operaciones que han endeudado a la economía sin estricto apego al cumplimiento del mandato constitucional.
Desafortunadamente la mayoría de este endeudamiento ha sido contraído con el único objeto de rescatar a grandes inversionistas y grandes deudores como lo fue el rescate bancario, el carretero y el de la banca de desarrollo.
En otra de sus modalidades, el concepto de “pasivos contingentes” han servido para permitir la inversión extranjera en sectores reservados exclusivamente al estado mexicano paralelamente el endeudamiento de la Nación, a través de los multicitados Proyectos de Inversión con Impacto Diferido en el Gasto Público (PIDIREGAS).
De hecho tal parece que el término “contingente” en nuestro país se ha asociado al ocultamiento de información, a la falta de transparencia y a la carencia absoluta de rendición de cuentas.
Para ello sólo basta mencionar que de acuerdo a los informes sobre la situación económica y de las finanzas públicas y la deuda pública que elabora la SHCP, al mes de diciembre del 2006 la deuda Contingente o No Presupuestaria ascendió a 1 billón 563 mil 485.9 millones de pesos, cifra que representa el 46.6% de la deuda total y son obligaciones de pago definidas como “pasivos contingentes” los cuales no han contado con la aprobación explícita del Congreso.
Este manejo discrecional del endeudamiento público por parte del Ejecutivo Federal, ha sido facilitado por el contenido del artículo primero de la Ley General de Deuda Pública, ya que actualmente define como deuda pública a las obligaciones de pasivo, directas o contingentes derivadas de financiamientos y a cargo de las entidades públicas.
II.- Que son los PIDIREGAS:
Con el objeto de generar la infraestructura pública necesaria para el país, en diciembre de 1995 se reformó la Ley General de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y la Ley General de Deuda Pública en sus artículos 30 y 18 respectivamente. Estas reformas dieron lugar a los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo, también conocidos como PIDIREGAS.
Bajo este esquema de financiamiento, la ejecución de obras se encomienda a empresas privadas, previa licitación pública. Estas empresas llevan a cabo las inversiones respectivas por cuenta y orden de las entidades públicas y, con frecuencia, obtienen el financiamiento con el cual se cubre el costo de los proyectos durante el período de construcción.
Así se puede definir a los PIDIREGAS como aquellas inversiones que realizan algunas entidades del Sector Paraestatal bajo control presupuestario directo, con financiamiento privado de largo plazo, para constituir activos generadores de ingresos y cuyo impacto presupuestario se difiere en los subsecuentes ejercicios fiscales.
En otras palabras, los PIDIREGAS son proyectos de inversión de largo plazo, que se licitan a empresas privadas para que hagan el trabajo. Estas empresas son las que realizan la inversión y comienzan a recibir el pago a partir del momento en que entregan su obra al gobierno.
En principio este esquema tenía ciertas ventajas:
· No tendría un impacto en las finanzas gubernamentales, es decir en el gasto público, en virtud de que el fondeo de dichos proyectos se realizaría con recursos aportados por el desarrollador del mismo y se amortizaría con los ingresos futuros que al gobierno le generaría la operación de la obra construida.
· Lo anterior permitía destinar recursos fiscales a sectores de menor rentabilidad pero con un alto impacto social.
Debido a las elevados volúmenes de inversión y a la restricción en el gasto público (para mantener bajos deficits gubernamentales) el sector energético, (principalmente el petrolero) ha sido el que más ha concentrado el desarrollo de este tipo de proyectos.
Esto ha confrontado inclusive al marco jurídico existente, dado que la inversión en el sector energético es una actividad reservada al Estado de acuerdo a nuestra Constitución.
Es importante mencionar que de acuerdo al marco jurídico vigente las obligaciones de pago de estos proyectos cuentan con la garantía del Gobierno Federal por lo que si estos proyectos no son autofinanciables posiblemente tendrían que ser liquidados con recursos fiscales, aunque no hayan contado con la aprobación explícita del Congreso.
III.- El Espíritu Original de estos Proyectos se Pervirtió:
Su naturaleza y origen obedece a evitar que el sector público destine recursos a obras de inversión y que sea la iniciativa privada la que financie la totalidad del costo, por lo que el plazo para su amortización para el gobierno depende de lo que dure la recuperación de la inversión.
Sin embargo, esta modalidad se ha modificado a través de los años y en la actualidad, el gobierno mexicano se ha visto obligado por cuestiones de ahorro en costos financieros a crear la figura de un fideicomiso, que se ha denominado “fideicomiso maestro” este fideicomiso es quién recibe los financiamientos que son utilizados por la iniciativa privada para el desarrollo del proyecto en cuestión.
En esta nueva modalidad el gobierno mexicano actúa como el garante “aval” del fideicomiso, lo cual contraviene el espíritu original de los PIDIREGAS ya que tiene que destinar recursos a garantizar el fideicomiso y por otro lado lo obliga a ser aval de los endeudamientos de los privados, por lo que en términos prácticos la deuda de los PIDIREGAS es una deuda contingente para el gobierno mexicano.
Esta situación ha provocado que las personas o empresas privadas, que realizan los proyectos de PIDIREGAS hayan quedado como meros “intermediarios” que sólo encarecen el costo de estos proyectos, ya que sin ningún riesgo obtienen utilidades, por lo que bajo esta modalidad “viciada” , le convendría mucho más al gobierno y a los mexicanos, que fuese directamente el Estado Mexicano, el que realizara las inversiones y en todo caso financiara sus proyectos directamente con créditos del exterior, o bien con recursos propios.
Más aún, la Auditoria Superior de la Federación anteriormente Contaduría Mayor de Hacienda, ha venido realizando desde hace varios años observaciones muy importantes a dicho esquema de financiamiento una de ellas se cita textualmente: “El esquema que PEMEX utiliza para allegarse de recursos que aplica a los PIDIREGAS consiste en la contratación de deuda a través del FIDEICOMISO MAESTRO, no respeta la norma vigente debido a que el contratista ganador de las licitaciones sea quién financie, con recursos propios o mediante la adquisición de deuda, la ejecución del proyecto”.
La incertidumbre y volatilidad del mercado petrolero y energético en general podría generar la posibilidad de que esta deuda hasta ahora contingente se convirtiera en una deuda formal del Gobierno Federal, de hecho desde los Presupuestos de Egresos de la Federación para 2004 y 2005 ya se ha considerado un costo financiero por 18 y 21 mil millones de pesos respectivamente para estos proyectos, cabe mencionar que el costo financiero (intereses) que el Gobierno Mexicano pagó en 2006, por estos proyectos se estima en 33 mil millones de pesos y para el 2007 será de 38 mil millones de pesos.
IV.- Situación Actual:
La deuda por PIDIREGAS ha rebasado ya a la deuda externa directa y representa el 16.5% de la deuda total de la economía mexicana, más aún durante los últimos 6 años la deuda por PIDIREGAS pasó de 150 mil millones de pesos en diciembre de 2000 a 554 mil 265 millones de pesos en diciembre de 2006.
A lo anterior hay que añadir que de acuerdo a los informes de la SHCP, las amortizaciones de estos proyectos para el 2008, es decir sólo los pagos del saldo principal, ascenderán a poco mas de 38 mil millones de pesos (3,816.8 millones de dólares)
Eso sin contar los intereses que generan los PIDIREGAS y que para el 2007, de acuerdo al Presupuesto de Egresos de la Federación, se estiman en 38 mil 600 millones de pesos, cifra equivalente a los pagos del principal que se realizarán para el próximo año.
